13 agosto 2011

CRITERI DI VALUTAZIONE, CRITERI MOTIVAZIONALI, GIUDIZIO DESCRITTIVO

La lex specialis, complessivamente intesa, deve definire gli elementi di valutazione e i criteri di giudizio in modo dettagliato e rigoroso, e non devono presentare aspetti di elasticità tali da non racchiudere la discrezionalità tecnica della commissione entro ambiti ben definiti.
La semplice previsione di elementi e sub elementi di valutazione non equivale alla predisposizione di criteri di valutazione, perché è diversa la funzione dei due parametri.
L’elemento di valutazione integra il dato qualitativo o quantitativo che la commissione deve prendere in esame, mentre i criteri e i sub criteri di valutazione definiscono le regole tecniche e i canoni razionali da seguire nella formulazione del giudizio.
I verbali della commissione giudicatrice, si limitano a riportare le schede elaborate da ciascun commissario secondo il metodo del confronto a coppie, da cui risulta solo l’esito, in termini numerici, di ciascuno dei confronti effettuati tra i concorrenti.
Sicuramente ogni scheda è collegata ad una tabella dove si spiega il livello di preferenza espresso da ciascuno dei valori numerici utilizzabili dai commissari, partendo da “parità”, cui si riferisce il punteggio 1, fino ad arrivare a “massima”, cui si riferisce il punteggio 6; tuttavia, stabilire che la preferenza è “massima”, o “grande”, o “media”, o “piccola”, o “minima”, o di “parità” nulla dice in ordine alle ragioni della preferenza espressa in dipendenza dell’elemento qualitativo valutato.
Parimenti, le graduatorie elaborate dalla stazione appaltante, compresa quella finale, contengono solo la indicazione del punteggio riportato da ciascun concorrente.
Insomma, tanto le schede elaborate da ciascun commissario, quanto i verbali della commissione giudicatrice e le graduatorie predisposte non esplicitano le ragioni delle preferenze accordate in sede di valutazione.
Si tratta, allora, di stabilire se nel caso concreto l’attribuzione da parte dell’organo valutatore solo di un punteggio numerico, in relazione allo specifico elemento qualitativo del bando di gara – sul quale si incentrano le censure delle ricorrenti - integri una motivazione sufficiente, tenuto conto dell’utilizzo del metodo del confronto a coppie e dei principi che la giurisprudenza consolidata ha elaborato in materia di motivazione dei giudizi espressi dalla commissione giudicatrice nelle procedure ad evidenza pubblica.
Mediante il confronto a coppie gli elementi qualitativi dell’offerta non sono valutati in sé e per sé, ossia in assoluto, ma solo in modo relativo, per effetto della comparazione con il corrispondente
elemento di ciascuna altra offerta (cfr. in argomento T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 28 giugno 2010, n. 16210).
Proprio, la circostanza che qualunque valutazione di ciascun commissario presenta carattere comparativo rende palese la maggiore ampiezza che la discrezionalità dell’organo valutatore assume quando si applica il metodo del confronto a coppie, in quanto ciascuno dei commissari è tenuto ad esprimere una preferenza tra due offerte a confronto e non ad apprezzare singolarmente ciascun elemento di ogni offerta.
Sul problema della sufficienza della motivazione numerica nelle gare d’appalto, la giurisprudenza ha precisato quali sono le condizioni in presenza delle quali il voto numerico soddisfa il dovere motivazionale, ai sensi dell’art. 3 della legge 1990, n. 241.
L’orientamento prevalente, considera che la sufficienza della valutazione espressa con voto numerico dalla commissione di gara presuppone la predeterminazione di criteri di valutazione precisi e puntuali, solo in presenza dei quali è consentito prescindere da una motivazione descrittiva che spieghi il significato del punteggio numerico.
L’assegnazione di punteggi in forma esclusivamente numerica integra in sé un dato neutro, che non consente di percepire le ragioni del giudizio espresso, ma che può assumere valenza motivazionale solo se congiunto alla predisposizione, ad opera della lex specialis, di una griglia di voci e sottovoci, con i relativi punteggi, entro cui ripartire i criteri di valutazione espressi dalle singole voci.
Occorre, quindi, che il potere valutativo dell’amministrazione sia costretto entro le maglie di una griglia talmente analitica da delimitare oggettivamente il giudizio della commissione nell'ambito di un minimo ed un massimo, così da rendere di per sé evidente l'iter logico seguito nella valutazione dei singoli progetti sotto il profilo tecnico (cfr. sul punto, tra le altre, Tar Lombardia Milano, sez. III, 10 dicembre 2009, n. 5306; Consiglio di Stato, sez. V, 11 maggio 2007, n. 2355; Consiglio di Stato, sez. V, 29 novembre 2005, n. 6759; e, più recentemente, Consiglio di Stato, sez. V, 03 dicembre 2010, n. 8410; Consiglio di Stato, sez. III, 11 marzo 2011, n. 1583).
Insomma, il mero punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa può essere ritenuto idoneo a configurare una motivazione sufficiente solo quando i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, siano estremamente dettagliati; in questo caso, infatti, sussiste comunque la possibilità di ripercorrere il percorso valutativo, ossia di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico (Consiglio di stato, sez. V, 17 gennaio 2011, n. 222).
Le considerazioni ora svolte restano ferme anche quando il giudizio tecnico sia svolto secondo il metodo del confronto a coppie. Le preferenze accordate all’una o all’altra offerta nulla dicono sulle ragioni della scelta espressa, mentre la conoscenza di tali ragioni non è funzionale ad un inammissibile sindacato di merito, ma alla verifica della coerenza delle valutazioni stesse, sia con i canoni di razionalità che informano l’operato della commissione, sia con i criteri tecnici su cui si basa il metodo di aggiudicazione utilizzato. Insomma, l’esigenza di una motivazione effettiva sussiste anche nel confronto a coppie e risponde al principio di correttezza dell'azione amministrativa, ineludibile per tutte le procedure ad evidenza pubblica, a garanzia dell'imparziale svolgimento di tali procedimenti ed al fine di consentire la verifica dell'operato dell’amministrazione sia da parte del privato interessato, sia ad opera del giudice amministrativo, il quale deve poter ricostruire l'iter logico seguito dalla stazione appaltante.
Pertanto, valgono anche nel confronto a coppie le conclusioni cui è giunta la giurisprudenza in ordine alla sufficienza sul piano motivazionale del punteggio numerico solo quando il bando di gara abbia espressamente predefinito specifici, obiettivi e puntuali criteri di valutazione, con correlati punteggi e sub punteggi, in modo da formare una griglia di parametri valutativi capace di delimitare effettivamente la discrezionalità della commissione giudicatrice.
In altre parole, il metodo di valutazione del confronto a coppie non influisce in alcun modo sulle regole proprie della motivazione in relazione alle valutazioni tecniche espresse dalla stazione appaltante (cfr. sul punto, si vedano Consiglio di stato, sez. V, 06 maggio 2003, n. 2379; Consiglio di stato, sez. V, 31 agosto 2007, n. 4543; Consiglio di stato, sez. V, 14 ottobre 2009, n.
6311; T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 30 giugno 2008, n. 6460; T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 14 gennaio 2009, n. 15).
Anzi, proprio la circostanza che nel confronto a coppie la discrezionalità dell’amministrazione sia particolarmente ampia rafforza il dovere motivazionale della commissione giudicatrice, al fine sia di evitare che la discrezionalità degradi in arbitrio, sia di garantire un efficace controllo anche giurisdizionale proprio in un caso in cui il potere valutativo risulta estremamente ampio.
Del resto, sul piano normativo va ricordato che le modifiche introdotte dal d.l.vo 11 settembre 2008, n. 152, all’art. 83 del d.l.vo 2006 n. 163 hanno escluso la possibilità per la commissione di gara di fissare in via generale, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, i criteri motivazionali cui attenersi nell’attribuire, ai criteri e ai sub criteri previsti dalla disciplina di gara, il punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti. Tale novella normativa non ha limitato, ma ha accentuato il dovere motivazionale della commissione di gara, in quanto, se la delimitazione della discrezionalità non può più avvenire preventivamente, mediante la predeterminazione di criteri motivazionali, allora l’esigenza di trasparenza e di conoscibilità dell’azione amministrativa diventa ancora più pregnante all’esito della valutazione ed impone che quest’ultima sia supportata da una adeguata motivazione, secondo i criteri già analizzati (cfr. in argomento di recente Tar Emilia Romagna – Parma, sez. I, 15 giugno 2011, n. 198).
La metodica del confronto a coppie, che prevede l’assegnazione di un punteggio numerico basato sulla preferenza per l’una o per l’altra offerta, non esclude, né attenua il dovere motivazionale, che, in mancanza di una rigida maglia di criteri, di punteggi e sub punteggi entro cui ricondurre il giudizio dell’organo tecnico, esige la formulazione di un giudizio descrittivo, che espliciti il significato delle preferenze accordate.
TAR MILANO, sez. III, sentenza n. 1927 del 18/7/2011

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