OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA PER I CONTRATTI DI SERVIZI E FORNITURE

L’Autorità, nella determinazione n. 7 del 2011, ha ritenuto che la stazione appaltante, al fine di utilizzare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in modo corretto ed efficace, deve prendere in considerazione una serie di variabili, mettendo in atto una vera e propria strategia di gara, cercando di delineare ex ante i possibili scenari, alla luce dei diversi obiettivi da perseguire. In particolare, la stazione appaltante deve individuare nel bando di gara i criteri, i sub- criteri di valutazione ed i relativi pesi e sub-pesi, nonché i metodi di formazione della graduatoria in relazione alla risposta attesa dal mercato ed alla tipologia di servizi o di forniture.

In tale prospettiva, riveste importanza fondamentale l’operazione di definizione dei pesi ponderali da assegnare a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione, cioè del livello di utilità per la stazione appaltante, connessa a ciascun profilo in cui si scompone l’offerta. Una ponderazione non coerente con gli obiettivi può, infatti, portare a risultati erronei o diversi da quelli desiderati dalla stazione appaltante stessa. Può verificarsi che la stazione appaltante voglia aggiudicare la commessa alla miglior offerta sul piano qualitativo ma, invece, l’articolazione dei pesi determina l’aggiudicazione alla migliore offerta sostanzialmente sul piano economico.

L’Autorità, per queste ragioni, ha sottolineato che, ai fini di una corretta valutazione delle offerte, occorre attribuire agli elementi di valutazione pesi equilibrati in modo da evitare di attribuire eccessiva preponderanza ad uno dei criteri, tale da escludere qualsiasi rilievo per tutti i restanti: in tal caso infatti la stazione appaltante baserebbe la propria valutazione sulla base di un unico criterio (per esempio il prezzo) mentre il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si fonda su una pluralità di elementi tra loro integrati, come previsto dalla disciplina legislativa.

In particolare, può affermarsi che, quando per l'aggiudicazione della gara sia stato prescelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ferma restando la discrezionalità della stazione appaltante nella determinazione degli elementi e dei relativi pesi o punteggi, la natura propria del criterio, postulante la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità, necessariamente correlato alla specificità di ciascun affidamento, non deve essere tradita, riconoscendosi al criterio prezzo un peso ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri criteri da tenere in considerazione nella scelta dell’offerta migliore. Il prezzo deve essere combinato con gli altri criteri onde assicurare, da un lato, alla stazione appaltante il risultato migliore e più conveniente e, dall’altro, consentire ai partecipanti di confidare in una uniforme valutazione dell’offerta. Ne deriva la grande importanza di effettuare, in sede di impostazione della gara, simulazioni di vario tipo, prima di cristallizzare la scelta definitiva negli atti.

Pertanto, nella determinazione è stato precisato che l’individuazione del corretto rapporto tra le due componenti, deve essere effettuata dalla stazione appaltante sulla base di una preliminare valutazione correlata:

- al mercato di riferimento ed alle tipologie di tecnologie presenti e dei relativi costi;

- al numero dei potenziali concorrenti in grado di garantire soluzioni idonee e qualitativamente rispondenti ai requisiti ricercati;

- al grado di puntualità delle specifiche tecniche poste a base di gara.

La valutazione effettuata ex ante dalla stazione appaltante deve considerare anche gli effetti del metodo di attribuzione dei punteggi prescelto nel bando di gara.

L’allegato P al dPR n. 207 del 2010 prevede alcuni metodi multicriteri per la formazione della graduatoria delle offerte, quali il metodo aggregativo compensatore, il metodo electre, il metodo topsis ecc., e due formule per la determinazione dei coefficienti variabili tra 0 e 1 strumentali per l’attribuzione dei punteggi all’elemento prezzo. Tali formule, certamente coerenti con i principi comunitari come esplicitati dalla giurisprudenza interna, possono tuttavia determinare in presenza di talune circostanze concomitanti un effetto tale da far pesare di fatto nell’aggiudicazione l’elemento prezzo in modo relativamente più elevato rispetto agli altri elementi di valutazione di natura qualitativa, come previsti nel bando di gara.

L’Autorità ha rilevato che tale fenomeno si può verificare quando sono previsti nel bando criteri di valutazione quantitativi, quindi misurabili, e criteri qualitativi, quindi non misurabili e la graduatoria delle offerte va determinata con il metodo aggregativo compensatore. In tal caso qualora i ribassi siano molto contenuti può risultare che l’aspetto economico, fondato sul ribasso offerto, pesi di fatto in misura relativamente più consistente nella determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche se, in assoluto, cioè in entità di euro risparmiati, i vantaggi per la stazione appaltante sono poco elevati.

In altri termini, quando sussistono le circostanze prima evidenziate, nel caso in cui vi siano ribassi non elevati e vicini tra di loro, le differenze tra i punteggi possono risultare molto consistenti ma non rispecchiare le differenze tra le offerte in termini di prezzo. La conseguenza pratica è che può vincere la gara un’offerta di un concorrente che, in termini assoluti, offre un prezzo di poco più basso ma che per effetto della situazione sopra descritta riceve un punteggio per il prezzo molto elevato, ribaltando la graduatoria degli aspetti qualitativi, diversamente dall’articolazione dei pesi stabilita dalla stazione appaltante nel bando di gara.

Considerati tali effetti, la stazione appaltante, qualora rilevi che, nelle gare svoltesi in precedenza, aventi lo stesso oggetto di quella da indire, i ribassi offerti avevano valori contenuti, deve valutare in modo particolarmente attento il peso da attribuire all’offerta economica in modo da ridurre la possibile incidenza della anomalia rilevata.

Si sottolinea, tuttavia, che, in questo caso, la migliore soluzione sarebbe quella di non applicare il metodo aggregativo compensatore ma il metodo electre che, come dimostrato nel Quaderno “Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa” pubblicato sul sito dell’Autorità,non presenta l’anomalia rilevata e pertanto il peso del prezzo non rischia di diventare determinante in modo irrazionale.

Inoltre, si richiama la necessità, al fine di garantire il mantenimento del rapporto fra i pesi dei criteri qualitativi e del criterio del prezzo, di prevedere nel bando di gara la procedura della “riparametrazione” dei punteggi attribuiti ai criteri qualitativi, qualora suddivisi in sub-criteri, come illustrato nella determinazione n. 7 del 2011, paragrafo 5.2. Parere dell’AVCP n.8 del 22/3/2012.

INSERIMENTO DI ELEMENTI ECONOMICI NELL'OFFERTA TECNICA

Si configura quale violazione del principio di segretezza delle offerte l'inserimento di elementi concernenti l'offerta economica all'interno della busta contenente l'offerta tecnica, in quanto la commistione così operata tra profilo tecnico e profilo economico è di per sé idonea ad introdurre elementi perturbatori della corretta valutazione da parte della Commissione di gara.

Ne consegue che, indipendentemente da una espressa previsione a pena di esclusione contenuta nella lex specialis di gara, sussiste, in capo al concorrente, il divieto di riportare qualsiasi valorizzazione economica di elementi che compongono l'offerta tecnica, benchè a supporto di eventuali varianti, in quanto tale divieto risponde alla generale finalità di garantire il rispetto del principio di autonomia dell'apprezzamento discrezionale dell'offerta tecnica rispetto a quello dell'offerta economica, occorrendo, appunto, evitare che nell'offerta tecnica siano contenuti dati che consentano già di individuare le positive ricadute economiche derivanti dalle varianti presentate. Ciò impone, altresì, di prescindere dalla circostanza dell'idoneità del dato economico prospettato a consentire la ricostruzione del prezzo indicato nell'offerta economica.

Sicché, la commistione tra offerta tecnica ed economica in cui è incorsa l'ATI controinteressata ne giustificherebbe l'esclusione dalla gara. Vale in proposito ribadire che in caso di aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte economiche devono restare segrete per tutta la fase procedimentale al fine, appunto, di evitare che gli elementi di valutazione aventi carattere automatico (quali il prezzo) possano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali. E ciò perché nella gara da aggiudicarsi con il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa, vi è, come pure afferma la giurisprudenza amministrativa, una netta separazione tra il momento valutativo dell'offerta tecnica e quello dell'offerta economica (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, 14 novembre 2007 , n. 1852 e Consiglio St., sez. V, 21 marzo 2011 n. 1734 e 31 marzo 2011, n. 1970).

D'altra parte il principio di segretezza delle offerte, posto a presidio dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, impone che, al fine di evitare ogni possibile influenza nella valutazione dell'offerta tecnica, è interdetta al seggio di gara la conoscenza di qualsiasi elemento economico fino a quando non si sia conclusa la fase di valutazione di tali offerte. Parere AVCP n. 7 in data 8/2/2012.

GIUDIZIO DI CONGRUITÀ DELL'OFFERTA ECONOMICA

 “La motivazione del giudizio di congruità dell’offerta economica non richiede un esame analitico delle voci esposte, dovendo lo stesso svolgersi con riguardo all’offerta nel suo complesso e, in un’ ottica di contemperamento con le esigenze di celere definizione della procedura di affidamento, anche attraverso un mero richiamo agli elementi offerti al riguardo dall’impresa concorrente nel contradditorio con la stazione appaltante.”

E' quanto enunciato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 460 del 31 gennaio 2012.

LINEE GUIDA PER L’APPLICAZIONE DELL’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA

Determinazione dell'AVCP n. 7 del 24 novembre 2011

Linee guida per l’applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’ambito dei contratti di servizi e forniture Documento in formato .pdf – 355 kb

Vedi anche il quaderno: Il criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa - formato .pdf 654 kb

La determinazione ha l’obiettivo di delineare gli aspetti più rilevanti da un punto di vista giuridico e tecnico, assumendo come punto di osservazione il ruolo che ha la stazione appaltante e, quindi, il percorso che questa deve seguire nel caso in cui, in funzione degli elementi oggettivi del contratto e delle garanzie di concorrenza effettiva, opti per l’utilizzo del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In particolare, la determinazione affronta, con specifica attenzione ai servizi ed alle forniture, i seguenti profili:

• le modalità di scelta da parte delle stazioni appaltanti del corretto criterio di aggiudicazione da utilizzare in relazione alle peculiarità dell’oggetto del contratto;
• le indicazioni che occorre inserire nei documenti di gara, quali i criteri, i sub-criteri e relativa ponderazione, ed i criteri motivazionali;
• i metodi di valutazione delle offerte e di formazione della graduatoria delle offerte;
• il principio della riparametrazione per i criteri qualitativi e quantitativi;
• l’utilizzo della soglia sia per i criteri qualitativi che per quelli quantitativi;
• le formule per i criteri quantitativi ed in particolare per l’aspetto economico (ribasso o prezzo).

CRITERI DI VALUTAZIONE, CRITERI MOTIVAZIONALI, GIUDIZIO DESCRITTIVO

La lex specialis, complessivamente intesa, deve definire gli elementi di valutazione e i criteri di giudizio in modo dettagliato e rigoroso, e non devono presentare aspetti di elasticità tali da non racchiudere la discrezionalità tecnica della commissione entro ambiti ben definiti.
La semplice previsione di elementi e sub elementi di valutazione non equivale alla predisposizione di criteri di valutazione, perché è diversa la funzione dei due parametri.
L’elemento di valutazione integra il dato qualitativo o quantitativo che la commissione deve prendere in esame, mentre i criteri e i sub criteri di valutazione definiscono le regole tecniche e i canoni razionali da seguire nella formulazione del giudizio.
I verbali della commissione giudicatrice, si limitano a riportare le schede elaborate da ciascun commissario secondo il metodo del confronto a coppie, da cui risulta solo l’esito, in termini numerici, di ciascuno dei confronti effettuati tra i concorrenti.
Sicuramente ogni scheda è collegata ad una tabella dove si spiega il livello di preferenza espresso da ciascuno dei valori numerici utilizzabili dai commissari, partendo da “parità”, cui si riferisce il punteggio 1, fino ad arrivare a “massima”, cui si riferisce il punteggio 6; tuttavia, stabilire che la preferenza è “massima”, o “grande”, o “media”, o “piccola”, o “minima”, o di “parità” nulla dice in ordine alle ragioni della preferenza espressa in dipendenza dell’elemento qualitativo valutato.
Parimenti, le graduatorie elaborate dalla stazione appaltante, compresa quella finale, contengono solo la indicazione del punteggio riportato da ciascun concorrente.
Insomma, tanto le schede elaborate da ciascun commissario, quanto i verbali della commissione giudicatrice e le graduatorie predisposte non esplicitano le ragioni delle preferenze accordate in sede di valutazione.
Si tratta, allora, di stabilire se nel caso concreto l’attribuzione da parte dell’organo valutatore solo di un punteggio numerico, in relazione allo specifico elemento qualitativo del bando di gara – sul quale si incentrano le censure delle ricorrenti - integri una motivazione sufficiente, tenuto conto dell’utilizzo del metodo del confronto a coppie e dei principi che la giurisprudenza consolidata ha elaborato in materia di motivazione dei giudizi espressi dalla commissione giudicatrice nelle procedure ad evidenza pubblica.
Mediante il confronto a coppie gli elementi qualitativi dell’offerta non sono valutati in sé e per sé, ossia in assoluto, ma solo in modo relativo, per effetto della comparazione con il corrispondente
elemento di ciascuna altra offerta (cfr. in argomento T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 28 giugno 2010, n. 16210).
Proprio, la circostanza che qualunque valutazione di ciascun commissario presenta carattere comparativo rende palese la maggiore ampiezza che la discrezionalità dell’organo valutatore assume quando si applica il metodo del confronto a coppie, in quanto ciascuno dei commissari è tenuto ad esprimere una preferenza tra due offerte a confronto e non ad apprezzare singolarmente ciascun elemento di ogni offerta.
Sul problema della sufficienza della motivazione numerica nelle gare d’appalto, la giurisprudenza ha precisato quali sono le condizioni in presenza delle quali il voto numerico soddisfa il dovere motivazionale, ai sensi dell’art. 3 della legge 1990, n. 241.
L’orientamento prevalente, considera che la sufficienza della valutazione espressa con voto numerico dalla commissione di gara presuppone la predeterminazione di criteri di valutazione precisi e puntuali, solo in presenza dei quali è consentito prescindere da una motivazione descrittiva che spieghi il significato del punteggio numerico.
L’assegnazione di punteggi in forma esclusivamente numerica integra in sé un dato neutro, che non consente di percepire le ragioni del giudizio espresso, ma che può assumere valenza motivazionale solo se congiunto alla predisposizione, ad opera della lex specialis, di una griglia di voci e sottovoci, con i relativi punteggi, entro cui ripartire i criteri di valutazione espressi dalle singole voci.
Occorre, quindi, che il potere valutativo dell’amministrazione sia costretto entro le maglie di una griglia talmente analitica da delimitare oggettivamente il giudizio della commissione nell'ambito di un minimo ed un massimo, così da rendere di per sé evidente l'iter logico seguito nella valutazione dei singoli progetti sotto il profilo tecnico (cfr. sul punto, tra le altre, Tar Lombardia Milano, sez. III, 10 dicembre 2009, n. 5306; Consiglio di Stato, sez. V, 11 maggio 2007, n. 2355; Consiglio di Stato, sez. V, 29 novembre 2005, n. 6759; e, più recentemente, Consiglio di Stato, sez. V, 03 dicembre 2010, n. 8410; Consiglio di Stato, sez. III, 11 marzo 2011, n. 1583).
Insomma, il mero punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa può essere ritenuto idoneo a configurare una motivazione sufficiente solo quando i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, siano estremamente dettagliati; in questo caso, infatti, sussiste comunque la possibilità di ripercorrere il percorso valutativo, ossia di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico (Consiglio di stato, sez. V, 17 gennaio 2011, n. 222).
Le considerazioni ora svolte restano ferme anche quando il giudizio tecnico sia svolto secondo il metodo del confronto a coppie. Le preferenze accordate all’una o all’altra offerta nulla dicono sulle ragioni della scelta espressa, mentre la conoscenza di tali ragioni non è funzionale ad un inammissibile sindacato di merito, ma alla verifica della coerenza delle valutazioni stesse, sia con i canoni di razionalità che informano l’operato della commissione, sia con i criteri tecnici su cui si basa il metodo di aggiudicazione utilizzato. Insomma, l’esigenza di una motivazione effettiva sussiste anche nel confronto a coppie e risponde al principio di correttezza dell'azione amministrativa, ineludibile per tutte le procedure ad evidenza pubblica, a garanzia dell'imparziale svolgimento di tali procedimenti ed al fine di consentire la verifica dell'operato dell’amministrazione sia da parte del privato interessato, sia ad opera del giudice amministrativo, il quale deve poter ricostruire l'iter logico seguito dalla stazione appaltante.
Pertanto, valgono anche nel confronto a coppie le conclusioni cui è giunta la giurisprudenza in ordine alla sufficienza sul piano motivazionale del punteggio numerico solo quando il bando di gara abbia espressamente predefinito specifici, obiettivi e puntuali criteri di valutazione, con correlati punteggi e sub punteggi, in modo da formare una griglia di parametri valutativi capace di delimitare effettivamente la discrezionalità della commissione giudicatrice.
In altre parole, il metodo di valutazione del confronto a coppie non influisce in alcun modo sulle regole proprie della motivazione in relazione alle valutazioni tecniche espresse dalla stazione appaltante (cfr. sul punto, si vedano Consiglio di stato, sez. V, 06 maggio 2003, n. 2379; Consiglio di stato, sez. V, 31 agosto 2007, n. 4543; Consiglio di stato, sez. V, 14 ottobre 2009, n.
6311; T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 30 giugno 2008, n. 6460; T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 14 gennaio 2009, n. 15).
Anzi, proprio la circostanza che nel confronto a coppie la discrezionalità dell’amministrazione sia particolarmente ampia rafforza il dovere motivazionale della commissione giudicatrice, al fine sia di evitare che la discrezionalità degradi in arbitrio, sia di garantire un efficace controllo anche giurisdizionale proprio in un caso in cui il potere valutativo risulta estremamente ampio.
Del resto, sul piano normativo va ricordato che le modifiche introdotte dal d.l.vo 11 settembre 2008, n. 152, all’art. 83 del d.l.vo 2006 n. 163 hanno escluso la possibilità per la commissione di gara di fissare in via generale, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, i criteri motivazionali cui attenersi nell’attribuire, ai criteri e ai sub criteri previsti dalla disciplina di gara, il punteggio tra il minimo e il massimo prestabiliti. Tale novella normativa non ha limitato, ma ha accentuato il dovere motivazionale della commissione di gara, in quanto, se la delimitazione della discrezionalità non può più avvenire preventivamente, mediante la predeterminazione di criteri motivazionali, allora l’esigenza di trasparenza e di conoscibilità dell’azione amministrativa diventa ancora più pregnante all’esito della valutazione ed impone che quest’ultima sia supportata da una adeguata motivazione, secondo i criteri già analizzati (cfr. in argomento di recente Tar Emilia Romagna – Parma, sez. I, 15 giugno 2011, n. 198).
La metodica del confronto a coppie, che prevede l’assegnazione di un punteggio numerico basato sulla preferenza per l’una o per l’altra offerta, non esclude, né attenua il dovere motivazionale, che, in mancanza di una rigida maglia di criteri, di punteggi e sub punteggi entro cui ricondurre il giudizio dell’organo tecnico, esige la formulazione di un giudizio descrittivo, che espliciti il significato delle preferenze accordate.
TAR MILANO, sez. III, sentenza n. 1927 del 18/7/2011

OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA PER APPALTI DI FORNITURE E SERVIZI

L’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti pubblici di servizi e forniture evidenzia varie questioni che l’AVCP ha affrontato nelle Linee guida (Documento base versione PDF 2MB) sottoposte ad osservazione delle amministrazioni e degli operatori. I contributi presentati sono pubblicati sul sito dell’Autorità.
Utile anche il contributo qui presentato di Filippo Romano e Lorenza Ponzone dell’AVCP.

OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA

Punteggio – Motivazione.Il solo punteggio numerico assegnato agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere ritenuto idoneo a configurare motivazione sufficiente quando i prefissati criteri di valutazione, prevedenti un minimo ed un massimo, siano estremamente dettagliati; in questo caso, infatti, sussiste comunque la possibilità di ripercorrere il percorso valutativo, quindi di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico (cfr., tra le più recenti, Cons.St., Sez. V, 16 giugno 2010 n. 3806 e 11 maggio 2007 n. 2355, nonché 9 aprile 2010 n. 1999 (Riforma T.A.R. CAMPANIA, Napoli, n.1612/2010) - CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 17 gennaio 2011, n. 222
Variazioni migliorative in sede di offerta.E’ insito nella scelta del criterio selettivo dell'offerta economicamente più vantaggiosa che, anche in presenza di un progetto definitivo posto a base di gara, sia consentito alle imprese proporre le variazioni migliorative rese possibili dal possesso di peculiari conoscenze tecnologiche, purché non si alterino i caratteri essenziali delle prestazioni richieste dal bando, per non ledere la par condicio (cfr. C.S., sezione IV, dec. 11 febbraio 1999 n. 149). In particolare (cfr. C.S., sezione V, dec. 19 febbraio 2003 n. 923), si ammettono varianti migliorative riguardanti le modalità esecutive dell'opera o del servizio, purché non si traducano in una diversa ideazione dell'oggetto del contratto, che si ponga come del tutto alternativo rispetto a quello voluto dalla p.a.; risulta inoltre essenziale che la proposta tecnica sia migliorativa rispetto al progetto base, che l'offerente dia contezza delle ragioni giustificanti l'adattamento proposto e le variazioni alle singole prescrizioni progettuali, che si dia la prova che la variante garantisca l'efficienza del progetto e le esigenze della p.a. sottese alla prescrizione variata (riforma T.a.r. Puglia, Lecce, n. 01213/2009) - CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 13 gennaio 2011, n. 171
Punteggio - Discrezionalità della commissione.In materia di specificazione dei criteri per la valutazione delle offerte, secondo quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'art. 83, comma 4, d.lgs. n. 163/2006, lascia ampia discrezionalità alla commissione nella suddivisione del punteggio da attribuire agli elementi costituenti l'offerta tecnica, secondo i criteri predefiniti nel bando di gara: tale discrezionalità tecnico-amministrativa non potrebbe essere oggetto di sindacato giurisdizionale se non in presenza di macroscopiche irrazionalità e/o incongruenze, tali non essendo la parziale riproduzione di alcuni dei punti messi in evidenza dai criteri generali di valutazione espressi dal bando, laddove la incongruità invece sarebbe stata evidente se la commissione, nell'elaborare i sottocriteri, si fosse discostata completamente dal bando. CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 13 gennaio 2011, n. 171

PUNTEGGI ATTRIBUITI AGLI ELEMENTI DELL’OFFERTA

In relazione ai punteggi attribuiti agli elementi dell’offerta, occorre preliminarmente considerare che la disciplina di cui all'art. 83 del D.Lgs. n. 163/2006 – attuativa dell’art. 53 direttiva CE 2004/18 e dell'art. 55 direttiva CE 2004/17 – è finalizzata a garantire contemporaneamente alla stazione appaltante la scelta dell’offerta che presenta il migliore rapporto qualità/prezzo ed agli operatori economici la trasparenza dell'attività amministrativa e la parità di trattamento. Per tale ragione, l’individuazione della migliore offerta, discende, nel caso in cui si utilizza il criterio in esame, dalla valutazione comparativa di più fattori previamente individuati dalla stazione appaltante e resi noti nel bando di gara, che deve elencare sia gli elementi di valutazione che saranno assunti dalla Commissione giudicatrice sia il peso attribuito a ciascuno di essi.
La scelta di tale peso è rimessa caso per caso alla stazione appaltante, in relazione alle peculiarità specifiche dell’appalto e, dunque, all’importanza che, nel caso concreto, hanno il fattore prezzo e gli elementi qualitativi. Unico vincolo posto dal legislatore, comunitario e nazionale, è che sia il prezzo sia gli aspetti di carattere qualitativo dell’offerta siano oggetto di valutazione, atteso che l’aggiudicazione con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche nel “considerando” n. 46 della direttiva CE n. 18/2004, è definita come quella che tende a garantire il migliore rapporto tra qualità e prezzo. In sintesi dunque può affermarsi che quando per l'aggiudicazione della gara sia stato prescelto il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa, rientra nella discrezionalità della stazione appaltante la determinazione della incidenza del prezzo nella valutazione dell'offerta, senza che esista un peso minimo (o massimo) predeterminato per tale elemento, purché la natura propria del criterio, postulante la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità necessariamente correlato alla specificità di ciascun affidamento, non venga tradita riconoscendosi all’elemento prezzo – ugualmente dicasi per qualsiasi altro elemento - un peso ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri elementi da valutare (TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 21 novembre 2005, n. 6901). Trattandosi di attività prettamente discrezionale della stazione appaltante, la stessa è sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che in relazione alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto, la scelta operata non risulti manifestamente illogica, arbitraria ovvero macroscopicamente viziata da travisamento di fatto (cfr. in tal senso ex plurimis Consiglio Stato, sez. V, 19 novembre 2009, n. 7259; Consiglio di Stato, Sez. VI,, 31 giugno 2008, n.3404; TAR Lazio, Roma, sez. III, 29 aprile 2009, n. 4396; TAR Lazio, Sez. III, 28 gennaio 2009 n. 630).
Applicando tali criteri al caso oggetto di parere, non appare palesemente irragionevole la previsione del bando con cui viene distribuita la ponderazione tra offerta tecnica e prezzo, considerando, da un lato, che i criteri di valutazione dell'offerta, contenuti nella sezione VII, punto 2.1) del bando di gara, sono corrispondenti a quelli indicati a titolo esemplificativo all’art. 83 del D.Lgs. n. 163/2006, e dall’altro, le giustificazioni fornite in merito dalla stazione appaltante, che ha riferito di aver operato nel senso della “ricerca della convenienza dal punto di vista tecnico, valorizzando la capacità tecnica, organizzativa e qualitativa degli operatori economici, in cui il peso “prezzo” non assume un valore determinante, in quanto vengono ponderati altri valori…tenuto conto delle caratteristiche oggettive dell’appalto e ritenendo rilevanti ai fini dell’aggiudicazione aspetti qualitativi, quali le caratteristiche tecniche dei materiali, l’impatto ambientale e paesaggistico, la metodologia utilizzata…”.
Parere dell’AVCP n. 210 del 18/11/2010

FORMULA MATEMATICA PER ATTRIBUZIONE PUNTEGGIO ALL'OFFERTA ECONOMICA

Non sono consentiti appiattimenti con l'attribuzione del medesimo punteggio a offerte economiche diverse, con l’effetto di sterilizzarne l’incidenza nell’economia complessiva del criterio di aggiudicazione (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. VI, 3 giugno 2009, n. 3404 ed il parere dell’Autorità 10 settembre 2009, n. 88).
La Corte di giustizia delle Comunità europee ha ricordato che i criteri di aggiudicazione definiti da un’amministrazione aggiudicatrice devono, tra l’altro, essere collegati all’oggetto dell’appalto, non devono conferire alla detta amministrazione una libertà incondizionata di scelta e devono rispettare i principi fondamentali di parità di trattamento e trasparenza (sentenza 17 settembre 2002, causa C-13/99, Concordia Bus Finland, punto 64).

Alla luce di tali principi, se è vero che rientra nella discrezionalità amministrativa l’individuazione dei criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, nel rispetto della proporzionalità e della ragionevolezza (parere dell’Autorità del 20 aprile 2008 n. 93), è anche vero che, una volta effettuata tale scelta discrezionale, attribuendo, nel caso di specie, un massimo di 70 punti all’offerta tecnica ed un massimo di 30 punti all’offerta economica, la stazione appaltante non può adottare una formula matematica che, nella sostanza, finisca per rendere totalmente ininfluente la componente economica dell’offerta.

In proposito, la decisione del Consiglio di Stato sez. V del 28 settembre 2005, n. 5194, essendosi occupata di un caso in cui, a fronte di un criterio di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa che prevedeva l’attribuzione di un punteggio fino a 60 punti per l’offerta tecnica e di un punteggio fino a 40 punti per l’offerta economica, la formula matematica adottata conduceva a comprimere il range valutativo dell’offerta economica da 40 punti a 10 punti. In tal modo, ha osservato il supremo consesso amministrativo, il punteggio economico massimo attribuibile, pari, in astratto, ai 4/10 del punteggio totale, si è ridotto, di fatto – con la predetta sterilizzazione del punteggio massimo assegnabile all’offerta economica – ad un rapporto pari a circa 1/6. Percentualmente, quindi, il valore dell’offerta economica, nell’economia generale dell’attribuzione dei punteggi è disceso dal 40% ad un valore di poco superiore al 15%.

Una scelta siffatta è stata ritenuta nell’occasione illogica e contraddittoria, “finendo per svilire ingiustificatamente una delle voci principali previste per l’assegnazione dei punteggi e potendo produrre, inoltre, una situazione per cui già all’esito delle operazioni necessarie per l’assegnazione del punteggio all’offerta tecnica la commissione giudicatrice potrebbe essere in grado di definire, sostanzialmente, l’esito della gara”.

E’ stato, altresì, affermato che, in sede di valutazione dell’offerta economica, i criteri di attribuzione del punteggio possono essere molteplici e variabili purché, nell’assegnazione degli stessi, venga utilizzato tutto il potenziale range differenziale previsto per la voce in considerazione, anche al fine di evitare un ingiustificato svuotamento di efficacia sostanziale della componente economica dell’offerta (TAR Lazio, sezione terza quater, 13 novembre 2008, n. 10141). Anche tale pronuncia affermava che, a seguito dell’utilizzazione del contestato criterio valutativo, si era determinato un illogico appiattimento del punteggio spettante per l’offerta economica, con la conseguenza che il suo valore, nell’economia generale dell’attribuzione dei punteggi, si era ridotto in maniera tale da privare ampiamente di contenuto significativo la stessa offerta economica e da assegnare preponderanza decisiva a quella tecnica. Tale sentenza è stata confermata dalla decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 3 giugno 2009, n. 3404, che, nel dare atto della novità delle questioni trattate, ha ribadito che la formula matematica impiegata, ancorata alla media delle altre offerte, si sarebbe prestata a facili distorsioni e turbative.
“Tale elementare e chiaro meccanismo imposto dal diritto comunitario”, prosegue la citata decisione, “non può essere inquinato con formule matematiche ancorate a medie variamente calcolate che introducono nella valutazione della singola offerta economica elementi ad essa estranei, tratti dalle altre offerte economiche”, con la conseguenza che la pur ampia discrezionalità della stazione appaltante nella fissazione dei criteri di valutazione delle offerte incontra un limite invalicabile “nel divieto di rendere complicato un meccanismo legale assolutamente semplice e univoco, attraverso formule matematiche non solo inutili ma addirittura dannose sia per la tutela della par condicio dei concorrenti, sia per l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa”. Parere AVCP del 18/11/2010 n. 206