IMMISSIONE IN POSSESSO E MANCATA REALIZZAZIONE DELL’OPERA

Avvenuta l’immissione in possesso dell’immobile, già da tale momento deve presumersi che il proprietario dell`immobile medesimo, formalmente occupato, ha subito, fino al termine dell`occupazione, il duplice danno di aver perso la facoltà di godimento dell`immobile stesso e di vedersi limitata la facoltà di disporne. La mancata realizzazione della strada non è sufficiente al fine di contrastare validamente l’insorgere dell’indennità di occupazione. Infatti, a tal riguardo, è necessario che l’Amministrazione dimostri che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica.
È quanto affermato dalla Corte di Cassazione, sez. I, nella sentenza 11.9.2010, n. 22913, ove vengono effettuate importanti precisazioni in tema di rapporti fra la mancata realizzazione di un’opera pubblica, il verbale di immissione in possesso e l’insorgere del diritto all’indennità di occupazione.

In tema di occupazione destinata alla realizzazione di un`opera pubblica, la formale redazione del verbale di immissione in possesso, in conseguenza di un decreto di occupazione, fa presumere che la pubblica amministrazione, beneficiaria dell`occupazione medesima, si sia effettivamente impossessata dell`immobile. La ragione di ciò, come convincentemente rileva la Suprema corte, deve essere ricercata nella natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso: “E dall` altro che, siccome detto verbale è redatto a cura dell`ente espropriante ed il tecnico comunale, che lo ha redatto, svolge funzioni pubbliche, il provvedimento fa piena prova delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza”. In altri termini, la natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso dell`immobile, per il quale è stato emesso il decreto di occupazione, deriva sia dal suo contenuto, di atto di esecuzione di un provvedimento della p.a., che agisce iure imperii, che dalla qualità di pubblico ufficiale di colui che lo redige, ai sensi dell’articolo 2700 c.c.

Dimostrata, dunque, la completezza e la validità del verbale di immissione in possesso, ne deriva che il proprietario è da considerarsi come “effettivamente spossessato” del bene, con il profilarsi di un duplice danno: la perdita della facoltà di godimento dell`immobile e della facoltà di disposizione del medesimo.

A fronte di tale verbale, completo e perfetto, non può esplicare alcun effetto la mancata realizzazione dell’opera pubblica, fatto, che di per se, non può far venir meno l’effettiva occupazione ed il correlato diritto all’indennità. Pertanto, incombe sul comune, quale Autorità espropriante, e non sul privato proprietario, l’onere di provare la mancata esecuzione del provvedimento amministrativo di occupazione (in tal senso, anche: Cass. civ., sez. I, n. 8.384/2008). In altri termini, il comune doveva dimostrare che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica. Tale comprovazione non è stata prodotta, per cui la Cassazione ha rigettato il ricorso.

RESTITUZIONE DEI BENI OCCUPATI

La Corte di Cassazione, a Sezioni unite, con la sentenza n. 11963 del 31 maggio 2011 ricordando come l’occupazione per fini di pubblica utilità non seguita da espropriazione determina, comunque, l’acquisto della proprietà in capo alla P.A. dell’area occupata al momento della sua irreversibile trasformazione e nei limiti della parte trasformata, ha tuttavia dichiarato che, ove risulti che l’opera programmata non sia stata completata e sia provato il sopravvenuto difetto di interesse della P.A. nel perseguimento dell’obiettivo inizialmente delineato, può essere accolta la domanda del privato volta alla restituzione dei beni occupati, che realizza la reintegrazione in forma specifica del pregiudizio subito, alla luce della previsione dell’articolo 2058 del Codice civile.

In tema di retrocessione, l’articolo 46 del DPR 327/2001 prevede che, trascorso il termine decennale per l’esecuzione di un’opera pubblica, gli espropriati possano richiedere la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e la condanna dell’espropriante alla restituzione dei beni precedentemente acquisiti.

Nel caso in esame la mancata ultimazione delle opere, per la cui realizzazione era iniziato il processo espropriativo, ha prodotto l’irreversibile trasformazione di parte delle aree legittimamente occupate e contestualmente il venir meno del pubblico interesse per il quale furono predisposte e progettate.

Alla luce dei consolidati principi giurisprudenziali in materia di espropriazioni per pubblica utilità, l’irreversibile (ancorché parziale) trasformazione del fondo determina l’acquisto della proprietà del bene (nei limiti della parte trasformata) da parte della PA che ha dato corso al procedimento, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l’interesse posto a base della realizzazione dell’opera pubblica.

Tuttavia, qualora le condizioni di fatto riscontrate deponessero nel senso di un sopraggiunto difetto di interesse della PA a perseguire l’obiettivo originariamente considerato meritevole di soddisfacimento, non vi sarebbe alcun motivo ostativo all’accoglimento della domanda di restituzione del terreno occupato a seguito della dichiarazione di pubblica utilità; domanda basata sulla richiesta di applicazione delle disposizioni dettate dall’articolo 2058 del Codice civile in tema di risarcimento del danno.

INDENNITA’ DI OCCUPAZIONE E MANCATA REALIZZAZIONE DELL’OPERA

Avvenuta l’immissione in possesso dell’immobile, già da tale momento deve presumersi che il proprietario dell`immobile medesimo, formalmente occupato, ha subito, fino al termine dell`occupazione, il duplice danno di aver perso la facoltà di godimento dell`immobile stesso e di vedersi limitata la facoltà di disporne.

La mancata realizzazione della strada non è sufficiente al fine di contrastare validamente l’insorgere dell’indennità di occupazione. Infatti, a tal riguardo, è necessario che l’Amministrazione dimostri che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica.

È quanto affermato dalla Corte di Cassazione, sez. I, nella sentenza 11.9.2010, n. 22913, ove vengono effettuate importanti precisazioni in tema di rapporti fra la mancata realizzazione di un’opera pubblica, il verbale di immissione in possesso e l’insorgere del diritto all’indennità di occupazione. occorre rilevare che in tema di occupazione destinata alla realizzazione di un`opera pubblica, la formale redazione del verbale di immissione in possesso, in conseguenza di un decreto di occupazione, fa presumere che la pubblica amministrazione, beneficiaria dell`occupazione medesima, si sia effettivamente impossessata dell`immobile.

La ragione di ciò, come convincentemente rileva la Suprema corte, deve essere ricercata nella natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso: “E dall` altro che, siccome detto verbale è redatto a cura dell`ente espropriante ed il tecnico comunale, che lo ha redatto, svolge funzioni pubbliche, il provvedimento fa piena prova delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza”. In altri termini, la natura di atto pubblico del verbale di immissione in possesso dell`immobile, per il quale è stato emesso il decreto di occupazione, deriva sia dal suo contenuto, di atto di esecuzione di un provvedimento della p.a., che agisce iure imperii, che dalla qualità di pubblico ufficiale di colui che lo redige, ai sensi dell’articolo 2700 c.c.

Dimostrata, dunque, la completezza e la validità del verbale di immissione in possesso, ne deriva che il proprietario è da considerarsi come “effettivamente spossessato” del bene, con il profilarsi di un duplice danno: la perdita della facoltà di godimento dell`immobile e della facoltà di disposizione del medesimo.

A fronte di tale verbale, completo e perfetto, non può esplicare alcun effetto la mancata realizzazione dell’opera pubblica, fatto, che di per se, non può far venir meno l’effettiva occupazione ed il correlato diritto all’indennità. Pertanto, incombe sul comune, quale Autorità espropriante, e non sul privato proprietario, l’onere di provare la mancata esecuzione del provvedimento amministrativo di occupazione (in tal senso, anche: Cass. civ., sez. I, n. 8.384/2008). In altri termini, il comune doveva dimostrare che il possesso materiale ed effettivo dell’immobile era rimasto al proprietario, nonostante il verbale di immissione e la mancata realizzazione dell’opera pubblica. Tale comprovazione non è stata prodotta, per cui la Cassazione ha rigettato il ricorso.

VAM INCOSTITUZIONALE

Il valore agricolo medio (VAM), criterio indennitario per le aree non edificabili in materia di espropriazione per pubblica utilità, è stato dichiarato incostituzionale con sentenza n. 181/2011 depositata il 10 giugno 2011.

La Corte “dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, in combinato disposto con gli articoli 15, primo comma, secondo periodo, e 16, commi quinto e sesto,della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche e integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), come sostituiti dall’art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli); dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’articolo 40, commi 2 e 3, decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)”.

L’ESPROPRIO DI AREA UBICATA IN FASCIA DI RISPETTO

In base al quadro normativo (articoli 37.4 e 32.1 DPR 327/2001) e a quello giurisprudenziale (CASS 11830/2009, 8121/2009, 2810/2006, 2974/2006, ecc.), l’esproprio di area ubicata in fascia di rispetto deve liquidarsi con il criterio indennitario previsto per le aree inedificabili, essendo la fascia di rispetto una limitazione legale della proprietà di natura conformativa, che prevale, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, su un’eventuale sottostante zonizzazione edificabile.

La circostanza che la stessa area sia comunque computabile nella determinazione della volumetria o della superficie edificabile del lotto, non rende l'area medesima suscettibile di edificazione, restando pur sempre operante il divieto di costruire su di essa. In caso di esproprio parziale si deve tener conto del deprezzamento della residua parte (come prevede l’articolo 33 del DPR 327/2001). L’eventuale deprezzamento dipendente dallo spostamento nella proprietà residua della fascia di rispetto a causa dell’allargamento stradale, secondo la giurisprudenza prevalente, non va preso in considerazione, essendo appunto la fascia di rispetto un vincolo legale conformativo che cagiona un pregiudizio non indennizzabile (es. CASS 7269/2010, 3146/2006, 28459/2005, 26265/2005, ecc. contra, indirettamente, CASS 2740/2011, 3175/2008).

Per quanto riguarda il deprezzamento derivante dalla riduzione della superficie edificabile, quando non vi siano fasce di rispetto, il suo ristoro è ammesso in generale, finendo di solito per coincidere con la perdita della volumetria originariamente realizzabile sull’estensione espropriata (CASS 28817/2008, 24435/2006), salvo uno specifico e ulteriore danno all'area residua (ad es. quando per ragioni di distacchi o dimensioni la superficie residua perda la possibilità di essere trasformata: CASS 3175/2008).

Nel caso di esproprio di aree urbanisticamente edificabili ma ubicate in fascia di rispetto, e per questo indennizzate come agricole, il pregiudizio derivante dalla perdita di cubatura è stato considerato da alcune sentenze catturabile mediante il calcolo differenziale o complementare di cui all'art. 40 L. 2359/1865 – oggi art. 33 TUE, qualora la volumetria non possa essere recuperata sulla parte restante del terreno (CASS 21092/2005).

VALORI DI RIFERIMENTO DELLE AREE FABBRICABILI

Le delibere con le quali il Comune provvede ai sensi dell'art. 52 della L. 446/1997, ad indicare i valori di riferimento delle aree fabbricabili, costituiscono esercizio del potere, riconosciuto al Consiglio Comunale dall'art. 59 lettera g), della medesima L. 446/1997, nonché dal D. Leg.vo 267/2000, di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della delimitazione del potere di accertamento del Comune qualora l'imposta sia versata in misura non inferiore a quella predeterminata.

Lo ha affermato la Corte di Cassazione, sezione Tributaria, con la sentenza 03/12/2010, n. 24573.

Dette delibere rappresentano dunque fonti di presunzioni utilizzabili dal Giudice, al pari del cosiddetto « redditometro», ma non hanno valore imperativo ed ammettono prova contraria. Ne consegue che allorchè nel processo il Giudice ritenga raggiunta la prova, o perché fornita dall'interessato o perché comunque emergente dagli atti di causa, che ad una area edificabile non possa essere applicato il valore stimato dal Comune, può disattenderlo, e procedere su istanza di parte ad una stima diversa ed autonoma, utilizzando tuttavia i parametri di legge (art. 5, comma 5, D. Leg.vo 502/1992).

Né si verifica alcuna violazione dell'art. 7 del D. Leg.vo 546/1992, atteso che non si tratta di disapplicare un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, a causa di una ritenuta illegittimità della stesso (ovvero di contrasto tra l'atto amministrativo ed una legge o comunque un provvedimento normativo di rango superiore) vertendosi invece in tema di questione di fatto, ovvero di comprovata inadeguatezza dei criteri generali di stima elaborati dal Comune in sé legittimi, in relazione alle caratteristiche specifiche di una determinata area edificabile.

ESPROPRIAZIONE - DECADENZA DEL VINCOLO

I vincoli espropriativi imposti su beni determinati dallo strumento urbanistico hanno per legge durata limitata: in linea generale, cinque anni, alla scadenza dei quali, se non è intervenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera prevista, il vincolo preordinato all’esproprio decade (art. 9 del T.U. delle norme in materia di espropriazione per pubblica utilità, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). La decadenza dei vincoli urbanistici espropriativi o che comunque privano la proprietà del suo valore economico comporta l’obbligo per il Comune di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell’area interessata dal vincolo decaduto con una nuova pianificazione (Cons. St., IV, 22 giugno 2004, n. 4426); ovviamente, l’area non deve necessariamente conseguire una destinazione urbanistica edificatoria, essendo in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’Amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina del territorio, meglio idonea e adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico suo utilizzo (Cons. St., IV, 8 giugno 2007, n. 3025). TAR SICILIA, Catania, Sez. I - 26 maggio 2010, n. 1946